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Bumpy Road to EU ETS Reform (Watch this! #3)

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See Watch This! #3, October 2012

The European Union is considered a leader in the international negotiations on climate change. Its main instrument to cut greenhouse gases (GHGs) from industrial emitters is the European Emissions Trading Scheme (EU ETS). However, the effectiveness of the EU ETS has been increasingly questioned because of a massive over-supply of emission permits. Still, it remains a crucial model for the development of other carbon markets globally and influences the way policies are constructed to tackle climate change.

A quick look at history

The EU ETS began in 2005 with a two year pilot period. In tune with the first commitment period of the Kyoto protocol, the second phase lasted from 2008 to 2012. Starting January 2013 the ETS will enter a phase 3 which will continue up to 2020. With around 11 000 power stations and industrial plants in 30 countries (27 EU member states, Lichtenstein, Norway and Iceland), the ETS is currently the largest emissions trading market. Yet the ETS faces many challenges, worsened by economic recession still looming over Europe.

The role of emission permits (allowances)

The market functions on the ‘cap and trade’ principle. A ‘cap’ (limit) is set on the total amount of certain GHGs emitted by industrial installations in the system. Companies receive emission permits, or allowances, to cover emissions produced within this cap. They then have the option to either lower their emissions by investing in green technologies or continue to pollute and buy allowances from other companies with extra allowances. The progressive declining cap, or limit available, is meant to ensure the scarcity of allowances and, consequently, the overall reduction of GHGs. The problem is that projected emissions never accounted for a drop in industrial production due to the economic crisis. This means the loose cap was insufficient for pressuring industry to reduce emissions. Furthermore, allowances from the first and second phase (2005 up to 2012) were mainly handed out for free to industrial polluters. This resulted in significant windfall profits for the power sector, which was generously over-allocated such permits. In phase 3, there is full auctioning of permits for the power sector, wherein dangerous loopholes exist. For example, the Commission allows up to 70% of free allocation until 2019 for power generators in 10 member states to help modernise their energy sectors.

Watch the over-supply!

Since 2009, there has been a gradual build-up of permit oversupply currently estimated at about 2 billion tonnes of CO2. The main reason for this glut is that the amount of allowances and use of international credits available for compliance was higher than verified emissions in 2009, 2010 and 2011. Because there is oversupply and low demand, carbon prices continue to tumble to record lows which in turn threatens the very core of EU climate policy and questions the ETS as a viable policy mechanism. EU decision makers are now trying to come up with a roadmap for reforming the ETS. Issues at stake are: tackling the market’s oversupply of allowances and proposed structural measures to trigger a stable carbon market, as well as, creating conditions for a transition to a low carbon economy and investment in clean technologies.

Bumpy road to reform

A European Commission proposal to delay the auctioning of a part of allowances in 2013 is expected for November 2012. This so called ‘set-aside’ is aimed at increasing scarcity and the subsequent rise in carbon prices. However, this plan has met fierce opposition from Poland, currently in a bid to convince other states to oppose such measures. Poland’s economy is heavily reliant on coal and, together with other East European states, has a big surplus in unused allowances they wish to use.

A temporary set-aside of allowances, or a permanent cut, would increase the price of carbon and ensure the market is on its way to meeting the climate targets set under Kyoto Protocol. But countries like Poland are determined to oppose anything that would increase the price of carbon arguing that the European Commission is unlawfully regulating a free market.

This is just one of the many challenges the carbon market is facing. In its bid to restrict companies from using environmentally and socially problematic offsets for compliance in the ETS, the EU has already implemented restrictions on international credits from certain types of projects (like the ban on HFC and NO2 projects). Yet, given the serious problems with current practices to test additionality of CDM projects, a large percentage of carbon offsets from CDM projects are likely to be non-additional anyway, thus adding to global emissions. As well, carbon credits from registered coal power projects will also add millions of non-additional carbon credits to the already over-supplied market. To this end, the European Commission has announced that offset credits from Joint Implementation (JI) projects in countries that do not sign on to a second Kyoto commitment period will be banned from trading in the EU ETS. The pressure is on and future quality restrictions are imminent!

While it is true that the EU has successfully imposed industry wide regulations to reduce GHGs, the road ahead is more than bumpy. Ahead of the UNFCCC in Doha, the EU carbon market faces record low prices that stand no chance in incentivising a low carbon economy. Yet, member states remain with divergent views on tackling the problems. Addressing systemic problems of the ETS market design and allocation, while further restricting the use of international credits for stronger domestic action, should be paramount in reforming the carbon market. Ultimately, any carbon market reform only makes sense with ambitious binding climate targets.

Vuelve al boletín ¡OPINA! #3, octubre 2012

La Unión Europea se considera una líder en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático. Su principal instrumento para reducir los gases de efecto invernadero (GEI) de emisores industriales es el Régimen de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (RCDE-UE). Sin embargo, la eficacia de la RCDE de la UE ha sido cada vez más cuestionada por un enorme exceso de oferta de permisos de emisión. Aun así sigue siendo un modelo crucial para el desarrollo de otros mercados de carbono a nivel mundial é influye en la manera que se construyen las políticas para combatir el cambio climático.

Un rápido vistazo a la historia

El RCDE de la UE comenzó en 2005 con un periodo de prueba de dos años. En sintonía con el primer período de compromiso del Protocolo de Kioto, la segunda fase duró de 2008 a 2012. A partir de enero de 2013, el RCDE entrará en una tercera fase, que se prolongará hasta 2020. Con cerca de 11,000 centrales eléctricas y plantas industriales en 30 países (27 Estados miembros de la UE, Liechtenstein, Noruega e Islandia), el RCDE es actualmente el mayor mercado de comercio de emisiones. Sin embargo, el RCDE se enfrenta a muchos retos, agravados por la recesión económica que todavía se cierne sobre Europa.

El papel de los permisos de emisión (asignaciones)

El mercado funciona sobre el principio de ‘topes y comercio’. Un ‘tope’ (límite) se establece en la cantidad total de gases de efecto invernadero emitidos por determinadas instalaciones industriales en el sistema. Las empresas reciben permisos de emisión, o subsidios, para cubrir las emisiones producidas dentro de este límite. A continuación, tienen la opción o bien de reducir sus emisiones mediante la inversión en tecnologías verdes o seguir contaminando y comprar derechos de emisión a otras empresas con subsidios adicionales. El progresivo declive del tope, o límite disponible, tiene por objeto garantizar la escasez de derechos de emisión y, en consecuencia, la reducción global de gases de efecto invernadero. El problema es que las emisiones proyectadas nunca representaron una caída de la producción industrial, debido a la crisis económica. Esto significa que el tope suelto no era suficiente para presionar a la industria a reducir las emisiones. Por otra parte, los subsidios de la primera y segunda fase (de 2005 a 2012) fueron entregados principalmente de forma gratuita a los contaminadores industriales. Esto dio lugar a ganancias extraordinarias significativas para el sector eléctrico, al que se le sobre-asigno generosamente dichos permisos. En la fase 3, hay subasta de todos los permisos para el sector eléctrico, en el que existen lagunas peligrosas. Por ejemplo, la Comisión permite hasta un 70% de la asignación gratuita hasta el 2019 para los generadores de energía en 10 Estados miembros para ayudar a modernizar sus sectores energéticos.

¡Observar el exceso de oferta!

Desde 2009, ha habido una acumulación gradual de exceso de oferta de permisos estimado actualmente en alrededor de 2 billones de toneladas de CO2. La razón principal de este exceso es que la cantidad de derechos de emisión y el uso de los créditos internacionales para el cumplimiento fue mayor que las emisiones verificadas en 2009, 2010 y 2011. Debido a que existe un exceso de oferta y poca demanda, los precios del carbono continúan cayendo a mínimos históricos que a su vez amenazan la esencia misma de la política climática de la UE y cuestiona el RCDE como un mecanismo de política viable. Los responsables de decisiones de la UE están tratando de llegar a una hoja de ruta para la reforma del RCDE. Los temas en juego son: la lucha contra exceso de oferta en el mercado de derechos de emisión y propuestas sobre medidas estructurales para activar un mercado de carbono estable, así como, la creación de condiciones para una transición a una economía de bajas emisiones de carbono y la inversión en tecnologías limpias.

Camino lleno de baches hacia una reforma

Se espera para noviembre de 2012 una propuesta de la Comisión Europea para retrasar la subasta de una parte de los derechos de emisión en el año 2013. Esta llamada «retirada», está dirigida a aumentar la escasez y el consiguiente incremento en los precios de carbono. Sin embargo, este plan ha encontrado feroz oposición de Polonia que intenta convencer a otros estados a oponerse a dichas medidas. La economía polaca depende en gran medida de carbón y junto con otros Estados de Europa Oriental tiene un gran superávit en derechos no utilizados que desea utilizar.

Una retirada temporal de los derechos de emisión, o un corte permanente aumentarían el precio de carbono y garantizaría que el mercado esté en camino de cumplir los objetivos climáticos fijados por el Protocolo de Kioto. Sin embargo, países como Polonia están decididos a oponerse a cualquier cosa que aumentaría el precio del carbono alegando que la Comisión Europea está ilegalmente regulando un mercado libre.

Este es sólo uno de los muchos retos al que el mercado de carbono se enfrenta. En su intento por restringir el uso de las compensaciones de las empresas social y ambientalmente problemáticas para el cumplimiento en el RCDE, la UE ya ha puesto en marcha restricciones a los créditos internacionales de ciertos tipos de proyectos (como la prohibición de los HFC y proyectos NO2). Sin embargo, dados los graves problemas con las prácticas actuales para comprobar la adicionalidad de los proyectos MDL, un gran porcentaje de las compensaciones de carbono de proyectos MDL es propenso a no ser adicionales de cualquier forma, lo que contribuye a las emisiones globales. Además, los créditos de carbono de proyectos registrados de energía de carbón también se sumarán a millones de créditos de carbono no adicionales al ya sobresaturado mercado. Con este fin, la Comisión Europea ha anunciado que los créditos de compensación de la Aplicación Conjunta (AC) en los países que no firmen un segundo período de compromiso de Kioto serán prohibidos de comerciar en el RCDE de la UE. ¡La presión ha crecido con lo cual futuras restricciones de calidad son inminentes!

Si bien es cierto que la UE ha logrado imponer regulaciones en todo el sector para reducir los GEI, el camino es más que accidentado. Antes de la CMNUCC en Doha, el mercado de carbono de la UE se enfrenta a bajos precios récord que no tienen ninguna posibilidad de incentivar una economía baja en carbono. Sin embargo, los Estados miembro siguen con puntos de vista divergentes sobre cómo atajar los problemas. Lo mas importante en la reforma del mercado de carbono es ahora abordar los problemas sistémicos del diseño del mercado mismo y las asignaciones del RCDE, mientras se restringe aún más el uso de los créditos internacionales para una mejor actuación nacional. En última instancia, cualquier reforma del mercado de carbono sólo tiene sentido con ambiciosos objetivos climáticos vinculantes.

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