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Reality Check Mexico: Who participates in the CDM? (Watch This! #2)

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By Eduardo Bohórquez and Bruno Brandão, Transparencia Mexicana (Transparency International national chapter)

Transparencia Mexicana analysed how all Project Design Documents for CDM projects in Mexico report about local stakeholder consultations. The results revealed that a lack of regulation and guidelines affects the quality of consultation processes, the reporting of results and the possibilities for stakeholders to intervene in the approval and accreditation of CDM projects in Mexico. The study also indicates that it is essential to ask who participates in these consultations – that is, what type of stakeholders are being listened to.

 The Clean Development Mechanism has frequently been criticized for its lack of proper public consultation. It is often argued that a lack of specific guidelines and regulations contributes to insufficient, inadequate or even forged processes of consultation. However, these critiques tend to be based upon assumptions or the experience of a limited number of cases. Broad-based, empirical data has been missing from the debate.

Transparencia Mexicana took the decision to launch a research program to address this issue and collect empirical evidence from a vast range of cases. The research is part of Transparency International’s Climate Governance Integrity Programme and aims to understand the interactions and relationships among the actors engaged with and affected by CDM projects. After a decade of work in the field of corruption, we understand that risks for integrity arise from the quality of the institutions as much as from the quality of the interactions and relationships that these institutions establish. In the first exercise within this new research program, we analysed the totality of Project Design Documents (PDDs) ever produced for CDM projects in Mexico (at the time of research, in June 2012, there were 150 PDDs, including registered, rejected, under review and withdrawn projects).

These initial results reveal that a lack of proper regulation and guidelines affects the quality of the consultation processes, the reporting of results and the possibilities for stakeholders to intervene in the approval and accreditation of CDM projects in Mexico. Our study thus supports with empirical data the criticism that is often expressed in relation to CDM consultation processes. However, the data produced by this study can do more than that. More than revealing how consultation processes are truly undertaken, they can also provide guidance as to what sort of interactions among stakeholders these processes can generate.

As mentioned above, Transparencia Mexicana works according to the premise that integrity analysis should highlight not only the quality of institutions, but also the quality of the interactions and relationships that these institutions create. Although we cannot yet corroborate these conclusions with in-depth analyses, it is worth mentioning that mitigation measures tend to be requested when specialized authorities are involved in the consultation process and interact with members of local communities.  Mitigation requests, in contrast with compensation requests, usually reflect broader knowledge and understanding by the public of CDM projects’ real impacts.

We believe that the interaction of distinct sections of the public is a crucial aspect in the design of consultation processes. Consultations should enable and promote interaction among local affected communities, academics, media, public authorities (particularly specialized agencies), project developers and consultants. This way it can promote the exchange of information at multiple directions, as not only local communities can learn from the so-called experts, but also the opposite is often the case. It is not rare that academics, media and public authorities come out of the encounter with local communities with a refined perspective over their objects of analysis.

Moreover, the encounter of distinct types of stakeholders can promote the aggregation of interests and, therefore, the creation of alliances with stronger persuasive capacity among those that are often the weaker side of the chain. This encounter does not mean that the consultation mechanism should ignore the specific needs of distinct publics and the limitations of certain actors for adequate participation. The design of consultation processes should take into account the unequal capacities among actors and aim to mitigate these unbalances. Very often these inequalities result in manipulation and exploitation and it is virtually impossible to completely avoid such behaviours.

However, an appropriate consultation mechanism that brings together distinct sections of the public can help by bringing attempts of manipulation and exploitation to broad daylight, within an institutionalized space of participation.

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The study addresses three main questions concerning public participation and CDM projects in Mexico:

1)      How is the consultation process conducted?

2)      How are the results of the consultation process presented in the PDDs?

3)      How does the consultation process influence the approval and accreditation of the projects?

Initial key findings of the research:

  • Project developers and consultants have full discretion over design and undertaking of consultation with stakeholders: The most popular type of consultation is through public assembly (31%), but there were also cases of projects conducting direct interviews (3%), surveys (2%) and calls for comments (3%). The majority of the cases, however, opted for a combination of these modalities of consultation (61%).
  • Reporting of the results and characteristics of the consultation is generally very poor: Only 64% of the projects state that an attendee list (or participants list in the case of calls for comments) has been produced. From this total only 45% actually attach or reproduce the list in the PDD. Added to that, only 27% register the existence of meeting minutes, only one case confirms the existence of signed minutes, and none actually attach or reproduce the minutes. Finally, only 50% of the documents have a record of the questions and answers voiced during the hearings.
  • Very few documents actually record requests from the public: only 10% with compensation and 7.3% with mitigation requests. This could be due to several factors: insufficient and/or inadequate channels to convey comments; a lack of clarity for the public that their participation comprises more than questioning and commenting and that they can present demands; or that stakeholders do not have sufficient information about the project to be aware of their potential consequences at that time.

 Recommendations

CDM consultation process is essential for a legitimate mechanism and the findings of the study show that the rules/guidance are insufficient and needs urgent reform. Transaction costs and the types of projects should of course be taken into consideration when designing new guidelines and regulation of CDM consultation processes. It is nevertheless our understanding that, in order to really fulfil its purpose, the CDM consultation process should be regarded as a platform for the encounter of distinct types of knowledge and interests.

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Transparencia Mexicana (TM) was founded in 1999 as the national chapter of Transparency International (TI), the global coalition against corruption. TM approaches corruption from a holistic standpoint, engaging with public and private actors to reduce corruption by creating changes in the institutional and legal framework of the Mexican state. 

Por Eduardo Bohórquez y Bruno Brandão, Transparencia Mexicana (Transparencia Internacional, Capítulo Nacional)

Transparencia Mexicana (TM) fue fundada en 1999 como capítulo nacional de Transparencia Internacional (TI), la coalición global contra la corrupción. TM aborda la corrupción desde una perspectiva integral, con la participación de los actores públicos y privados para reducir la corrupción mediante la creación de cambios en el marco institucional y legal del Estado mexicano.

Transparencia Mexicana analizó cómo todos los Documentos de Diseño de Proyecto para proyectos MDL en México informan sobre consultas con los interesados locales. Los resultados revelaron que la falta de reglamentación y directrices afecta la calidad de los procesos de consulta, el informe de los resultados y las posibilidades de los interesados para intervenir en la aprobación y acreditación de proyectos MDL en México. El estudio también indica que es esencial preguntar quienes  participan en estas consultas – es decir, qué tipo de actores se les escucha…

El Mecanismo de Desarrollo Limpio ha sido frecuentemente criticado por su falta de consulta pública adecuada. A menudo se argumenta que la falta de directrices y reglamentos específicos contribuye a los procesos insuficientes, inadecuados o incluso falsificados de consulta. Sin embargo, estas críticas suelen basarse en hipótesis o la experiencia de un número limitado de casos. Una amplia base de datos empíricos ha estado ausente en el debate.

Transparencia Mexicana tomó la decisión de lanzar un programa de investigación para abordar esta cuestión y recoger evidencia empírica de una gran mayoría de casos. La investigación es parte de Programa de Gobernanza de Integridad del Clima de Transparencia Internacional y su objetivo es entender las interacciones y relaciones entre los actores involucrados y afectados por los proyectos MDL. Después de una década de trabajo en el ámbito de la corrupción, comprendemos que los riesgos para la integridad derivan de la calidad de las instituciones tanto como de la calidad de las interacciones y relaciones que estas instituciones establezcan. En el primer ejercicio dentro de este nuevo programa de investigación, se analizó la totalidad de los documentos de diseño del proyecto (PDD) jamás producidos para los proyectos MDL en México (en el momento de la investigación, en junio de 2012, había 150 PDDs, incluyendo registrados, rechazados, en virtud de revisar y proyectos retirados).

El estudio se centra en tres cuestiones principales relativas a la participación pública y los proyectos del MDL en México:

1)      ¿Cómo se lleva a cabo el proceso de consulta?

2)      ¿Cómo son los resultados del proceso de consulta presentada en los documentos de proyecto?

3)      ¿Cómo puede el proceso de consulta influir en la aprobación y acreditación de los proyectos?

Principales conclusiones Iniciales de la investigación:

  • Los desarrolladores de proyectos y consultores tienen competencia exclusiva sobre el diseño y la realización de consultas con las partes interesadas: El tipo más popular de la consulta es a través de reuniones públicas (31%), pero también hubo casos de proyectos realizando entrevistas directas (3%), encuestas (2%) y pedido para comentarios (3%). La mayoría de los casos, sin embargo, optó por una combinación de estas modalidades de consulta (61%).
  • La notificación de los resultados y las características de la consulta es en general muy pobre: sólo el 64% de los proyectos declaran que una lista de asistentes (o lista de participantes en el caso de las peticiones de comentarios) se ha producido. De este total, sólo el 45% adjunta o reproduce la lista en el PDD. Sumado a ello, sólo el 27% registra la existencia de actas de las reuniones, sólo en un caso se confirma la existencia de un acta firmada, y ninguno realmente adjunta o reproduce las actas. Por último, sólo el 50% de los documentos tiene un registro de las preguntas y respuestas formuladas durante las audiencias.
  • Muy pocos documentos realmente registran las solicitudes del público: sólo el 10% con la indemnización y el 7,3% con las solicitudes de mitigación. Esto puede ser debido a varios factores: la insuficiencia de canales y/o inadecuadas para transmitir comentarios, la falta de claridad para el público que su participación comprende más que cuestionar y comentar y que pueden presentar demandas, o que grupos de interés  no cuentan con información suficiente sobre el proyecto para tener en cuenta sus posibles consecuencias en ese momento.

Estos primeros resultados revelan que la falta de una adecuada regulación y directrices afecta la calidad de los procesos de consulta, la comunicación de los resultados y las posibilidades de los interesados para intervenir en la aprobación y acreditación de proyectos MDL en México. Nuestro estudio apoya con datos empíricos la crítica que se expresa a menudo en relación con los procesos de consulta del MDL. Sin embargo, los datos obtenidos en este estudio pueden hacer más que eso. Más que revelar cómo los procesos de consulta son verdaderamente realizados, también pueden proporcionar orientación en cuanto a qué tipo de interacciones entre los actores estos procesos pueden generar.

Como se mencionó anteriormente, Transparencia Mexicana trabaja de acuerdo con la premisa de que el análisis de integridad debe destacar no sólo la calidad de las instituciones, sino también la calidad de las interacciones y relaciones que crean estas instituciones. Aunque todavía no podemos corroborar estas conclusiones con el análisis en profundidad, es importante mencionar que las medidas de mitigación tienden a ser solicitadas cuando las autoridades especializadas están involucradas en el proceso de consulta e interactúan con los miembros de las comunidades locales. Peticiones de mitigación, en contraste con las solicitudes de compensación, por lo general reflejan un mayor conocimiento y comprensión por parte del público de los impactos reales de los proyectos del MDL.

Creemos que la interacción de distintos sectores del público es un aspecto crucial en el diseño de los procesos de consulta. Las consultas deberían facilitar y promover la interacción entre las comunidades locales afectadas, académicos, medios de comunicación, las autoridades públicas (organismos especializados, en particular), desarrolladores de proyectos y consultores. De esta manera se puede promover el intercambio de información en múltiples direcciones, ya que no sólo las comunidades locales pueden aprender de los llamados expertos, sino también lo contrario puede ser a menudo el caso. No es raro que los académicos, los medios y las autoridades públicas salgan del encuentro con las comunidades locales con una perspectiva más refinada sobre sus objetos de análisis.

Además, el encuentro de distintos tipos de grupos de interés puede promover la agregación de intereses y, por lo tanto, la creación de alianzas con fuerte capacidad persuasiva entre los que son a menudo la parte más débil de la cadena. Este encuentro no significa que el mecanismo de consulta debe pasar por alto las necesidades específicas de los distintos públicos y las limitaciones de ciertos actores para la participación adecuada. El diseño de los procesos de consulta debe tener en cuenta las capacidades desiguales entre los actores y tratar de mitigar estos desequilibrios. Muy a menudo, estas desigualdades resultan en manipulación y explotación y es prácticamente imposible evitar por completo tales comportamientos.

Sin embargo, un mecanismo adecuado de consulta que reúna a distintos sectores del público puede ayudar trayendo los intentos de manipulación y explotación a plena luz del día, dentro de un espacio institucionalizado de participación.

Recomendaciones

El proceso de consulta del MDL es esencial para un mecanismo legítimo y los hallazgos del estudio muestran que las reglas / directrices son insuficientes y necesitan una reforma urgente. Los costos de transacción y los tipos de proyectos deben, por supuesto, ser tomados en cuenta al diseñar las nuevas directrices y la regulación de los procesos de consulta del MDL. Sin embargo, es nuestro entendimiento de que, para cumplir realmente su propósito, el proceso de consulta del MDL debe ser considerado como una plataforma para el encuentro de distintos tipos de conocimientos e intereses. “Transparencia Mexicana entiende que los riesgos para la integridad derivan de la calidad de las instituciones, tanto como de la calidad de las interacciones y relaciones que estas instituciones establezcan”.

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