Suiza y Perú firman un acuerdo de compensación en el marco del Acuerdo del París: ¿se trata de algo novedoso?

En el marco del Acuerdo de París, Suiza y Perú han firmado un acuerdo de compensación de las emisiones que se ha sido considerado el primero de su categoría. Pero, ¿es en realidad innovador? Y, ¿supone algún tipo de cambio verdadero en relación con otras iniciativas para la compensación llevadas a cabo en el pasado en el marco del Protocolo de Kioto? Debido al aplazamiento de la COP26 en Glasgow, siguen en el limbo las normas sobre los mercados de carbono que serían aplicables en virtud del Acuerdo de París. Surge, entonces, una pregunta evidente: ¿cómo puede Suiza firmar un acuerdo con Perú, en el marco del Acuerdo de París, sin reglas claras que rijan esos nuevos mecanismos de comercio de derechos de emisión.

En este número de Watch This! Axel Michaelowa, experto suizo en mercados de carbono, explica en qué consiste el nuevo acuerdo. Pero antes, realicemos un recorrido histórico para saber cómo hemos llegado al punto actual.

La historia de las compensaciones de carbono: En 1997, en la hermosa ciudad real de Kioto (Japón) se firmó un acuerdo de la ONU sobre el cambio climático: el Protocolo de Kioto. Para su ejecución se diseñaron numerosos instrumentos, como los «mecanismos flexibles», que básicamente eran herramientas de compensación de emisiones de carbono creadas para lograr una reducción de CO2 de bajo coste en economías en desarrollo y emergentes. Al principio, este nuevo mercado de derechos de carbono parecía beneficiar tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo: a unos se les permitía contaminar con una exoneración de bajo coste y los otros encontraban una nueva fuente de inversiones financieras internacionales. Parecía una estrategia excelente a favor de la acción climática y en 2005, tras la ratificación del Protocolo de Kioto, se pusieron en marcha instrumentos como el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).

Durante los años siguientes, estos nuevos mercados de derechos de carbono tuvieron un período de esplendor y el entusiasmo por las soluciones basadas en el mercado alcanzó su punto álgido. Sin embargo, apenas habían pasado 15 años cuando estos mecanismos empezaron a mostrar fallas como resultado tanto de los diseños como de la participación.

Carbon Market Watch, entonces con el nombre de CDM Watch, destapó una serie de escándalos y reveló que esos mecanismos entrañaban enormes incentivos perversos que llevaron a la sobreproducción de gases industriales muy contaminantes. Uno de los compradores más importantes del mercado –la UE– retiró rápidamente su respaldo. Además, otros problemas estructurales crearon un exceso de oferta de unidades de reducción o «créditos» en el mercado y, a la larga, los precios se desplomaron. El corazón del mercado internacional de carbono de la ONU sufrió un paro cardíaco. En consecuencia, durante la última década estos mecanismos se han mantenido vivos con soporte artificial, con precios del carbono que apenas cubren los costes de administración de la CMNUCC y que, por lo tanto, no pueden incentivar el desarrollo de proyectos de bajas emisiones de carbono.

Vayamos ahora al año 2015 y a la conferencia sobre el clima COP21 en París. CMW desempeñó un papel decisivo en esta conferencia al contribuir a la inclusión de un lenguaje robusto de integridad medioambiental en el Artículo 6 (el apartado sobre mecanismos de mercado) del ahora famoso Acuerdo de París. Tras un año de ratificaciones oficiales, el Acuerdo de París fue aprobado por los países, lo que permitía elaborar y acordar las normas para su ejecución. Pero entonces, en 2018 sucedió algo en Katowice: se concluyeron todos los elementos del Acuerdo de París menos las normas del Artículo 6. Como era previsible, permanecían muchos de los problemas sistémicos subyacentes con los mecanismos de compensación que no se resolvieron por completo en París. En particular, CMW había planteado esos problemas en 2015 y otra vez, con más insistencia, en 2018, algo que no ayudó a los negociadores que estaban intentando resolverlos de forma rápida y discreta. Han pasado dos años desde entonces y aún no se han concluido las normas, a pesar de que falta menos de un mes para que entre en vigor el Acuerdo de París. Las últimas conversaciones de la ONU sobre el clima mantenidas en Madrid tampoco produjeron resultados. Los asuntos más polémicos siguen siendo qué pasará con los antiguos créditos del Protocolo de Kioto y el peligro de que una reducción de emisiones se tenga en cuenta en varios acuerdos climáticos. Otro elemento clave es la promoción y el respeto de los derechos humanos y los derechos de las comunidades locales, que deberían ocupar una posición central en toda acción climática. Debido a la pandemia del coronavirus, las negociaciones no podrán retomarse hasta 2021.

Axel Michaelowa, experto suizo en mercados de carbono, explica el acuerdo entre Suiza y Perú: 

  1. ¿Qué opina sobre este nuevo acuerdo de compensación entre Perú y Suiza?

El acuerdo suizo-peruano es un paso importante para el funcionamiento efectivo de la cooperación bilateral en el mercado en virtud del Artículo 6.2. El acuerdo especifica por primera vez las tareas de los dos gobiernos implicados y define nuevos términos, como «reconocimiento» del uso de resultados de mitigación de transferencia. Además, pone el listón alto, dado que incluye una serie de principios importantes para proteger la integridad de las transacciones en el mercado de carbono. Cabe destacar aquí la transición a cero emisiones netas para 2050, el examen de todas las políticas de mitigación actuales y planificadas, y las medidas para evitar la dependencia de los combustibles fósiles. El acuerdo también impone una contabilidad completa a través de los ajustes correspondientes. Por tanto, podría conducir a una competencia que favorezca la aplicación del Artículo 6.2, algo muy necesario para generar confianza en la capacidad de los mecanismos de mercado para establecer metas más ambiciosas y contribuir al objetivo a largo plazo del Acuerdo de París. Además de la lucha contra la corrupción, el respeto de los derechos humanos y la prevención de conflictos sociales también son metas explícitas. En comparación con una situación en la que los países intentan vender grandes cantidades de falsos créditos de emisiones, afortunadamente este es un buen «disparo de salida» en lo relacionado con el Artículo 6. 

  1. No hay mucha información detallada sobre los tipos concretos de actividades que realizará Perú para generar las compensaciones que se transferirían a Suiza. ¿Cuáles cree que serían, es decir, qué sectores o industrias participarían?

El acuerdo es un marco dentro el cual los distintos actores pueden llevar a cabo las actividades que deseen, no impone una dirección determinada para las mismas. Esto es algo positivo, dado que el mercado será más efectivo si se lleva a cabo una amplia variedad de actividades. Hasta la fecha, Perú se ha centrado en acciones en diversos sectores, como el de cemento de bajas emisiones de carbono, el de gestión de residuos de bajas emisiones y el de cocinas eficientes. Ahora que existe el acuerdo seguramente surgirán nuevas actividades rápidamente.

  1. ¿Qué significaría un acuerdo como este para Suiza en relación con el cumplimiento de su objetivo climático?

Recientemente, el parlamento suizo votó sobre la ley de CO2 que especifica que la importación de créditos de emisión solo puede suponer el 25 % del objetivo de mitigación para 2030. Para la década de 2020 a 2030 esto supone aproximadamente 35 millones de toneladas de CO2 eq. Suiza quiere establecer un conjunto de acuerdos bilaterales para permitir un suministro de créditos diferenciado.

  1. Si un país puede superar su objetivo, ¿cree que para Perú y otros es una buena estrategia vender ese exceso de reducción a otros países? ¿Por qué no, sencillamente, amplían sus propios objetivos nacionales?

Los países en desarrollo no disponen de recursos ilimitados para la mitigación del cambio climático. Por ese motivo es importante llevar la mitigación más allá del objetivo del CDN a través de ingresos generados en el mercado. Es posible generar más ambición en cuanto a los objetivos al demostrar, mediante actividades concretas, que los costes de la mitigación son inferiores a lo que normalmente se cree. Además, al final del período de acreditación, la mitigación revertirá al país que genera los créditos, siempre que la tecnología de mitigación siga operativa. De ese modo, en la siguiente actualización de los CDN, la meta puede incrementarse con la suma de la mitigación generada por todas las actividades del Artículo 6 cuyos períodos de acreditación han acabado.

  1. ¿Cómo puede alcanzarse un acuerdo de estas características entre países si aún no se han completado las normas de los mercados de carbono del Acuerdo de París?

Dado que las actividades del Artículo 6.2 se regirán por normas internacionales solo de forma muy limitada y que muchos países creen que pueden llevar a cabo colaboración en el mercado incluso sin acuerdos formales sobre las normas del Artículo 6, es importante que haya un primer ejemplo de calidad de un acuerdo marco de este tipo que garantice plena transparencia. Afortunadamente, Suiza ha logrado hacer eso.

Por tanto, los mercados de carbono han vuelto oficialmente en virtud del nuevo Acuerdo de París de la ONU. De modo que para quienes permanezcan escépticos o deseen la eliminación de las compensaciones, esta noticia del pacto entre Suiza y Perú probablemente no sea buena. Muchas personas lo considerarán una nueva adaptación de una vieja comedia que nunca tuvo éxito y, en cierto modo, tienen razón. Axel señala que los proyectos de reducción de emisiones de carbono pueden aportar beneficios duraderos a un país gracias a la financiación de la reducción de emisiones que proporcionan una vez que finaliza el período de acreditación. Pero, ¿y si estudiamos otros métodos de financiación? ¿No sería mejor?

Ya sea a favor o en contra, dentro de los sistemas de la ONU o de un sistema voluntario que no deja de crecer, es probable que se lleven a cabo actividades del mercado de carbono dado que para los países en desarrollo cada vez es más difícil mantener la competitividad y, al mismo tiempo, cumplir unos objetivos climáticos cada más ambiciosos. Sin embargo, no debemos olvidar que en el centro de este debate está la necesidad de que los países asuman la responsabilidad plena y a largo plazo de su contaminación. Las reducciones de emisiones deben empezar primero internamente en cada país y solo como último recurso se debe depender de otros. Lamentablemente, resulta difícil creer que este acuerdo de compensación transmita ese mensaje.